关于江西省余江、婺源两县农房建设管理情况的调研报告

　　按照李德金副省长批示要求，我厅于2018年3月14-16日，由分管厅领导带队，厅村镇处、村镇中心、国土厅土地利用处和永泰县（县政府、林业局、嵩口镇、赤水村）、涵江区（住建局、上后村、走墘村）、闽侯县住建局、福清市草炳村、尤溪县半山村等共15人参加，赴余江、婺源两县实地调研，现场察看了7个村庄，与当地村干部、村民面对面交流，并与县乡政府及相关部门座谈，了解当地农房规划建设、审批管控、宅基地改革等经验做法，调研组还结合我省各地实际进行多次讨论，现将有关情况报告如下：

　　一、主要经验做法

　　余江县2015年列入国土资源部农村宅基地改革试点以来，推行宅基地退出和有偿使用制度，共退出宅基地4099 亩，保障了农民建房用地需要；完善村庄规划，严格规划管控，落实“一户一宅”，农民建房纳入规范轨道；通过宅基地退出完善了村庄路网，留出建房用地和公共空间，为村庄建设发展打下良好基础。婺源县推进全域景区化，实施严格的建房管控制度，农房风貌和村庄环境较好，农房全部三层以下，白墙黑瓦，徽派风格，统一协调又颇具地域特色。

　　（一）科学设计，构建工作推动合力

　　1．强化党政推进机制。余江县将宅基地改革试点作为“书记工程”和“头等大事”，实行“三级书记抓宅改”；成立县宅基地改革领导小组，县委书记任组长，分管副县长任副组长，由国土部门牵头，成员单位包括纪委、乡镇、司法、县委办等，乡镇成立相应机构；实行“县挂乡、乡驻村、村包组、组联户”负责制，层层传导压力、步步压实责任，县四套班子领导挂点联系难点村，选派2批次80余名得力干部攻坚克难，构建“四套班子齐上阵、县乡村组抓落实、村民自治促改革”的工作推动机制；将改革试点作为干部考核任用“指挥棒”，在改革一线锻炼干部、发现干部、培养干部，在提拔重用干部中，改革一线人员占比近40%。

　　2．健全村民自治机制。在村党组织的领导下，根据村庄熟人社会、族房聚居的特点，全县1040个自然村均建立了村民事务理事会，由各姓氏、各宗族推举自家代表组成，并保证其“代表性、公认性、稳定性”。各村党支部把农村能人、致富能手、家乡贤人引入理事会，积极动员在外知名人士回乡，全县先后有50多位乡贤返乡投身宅改，担任理事长或理事。在宅改中赋予理事会审查村庄建设规划、议定宅改实施方案、宅基地分配、农民建房审批、收取宅基地有偿使用费、宅基地退出、农房抵押贷款、进城购房、调处矛盾纠纷等12项权力和15项职责，明确其职能定位，实现了村小组层面财权和治权相统一。

　　3．探索村庄治理机制。余江县结合宅改工作，积极探索厘清政府和村级组织在乡村治理中的职能定位，政府主要对村级组织进行指导、监管，为农村社会提供优质公共服务，包括完善村庄规划、健全相关制度和提供资金支持等，财政资金只投向村庄公共设施建设；宅改具体实施以村两委为主抓手、理事会为操盘手，方案由群众协商、办法由群众拿出、难题由群众破解，将经群众议定的宅基地改革和农房建设相关制度纳入村规民约实施，宅基地有偿退出由村集体通过收取宅基地有偿使用费、土地增减挂钩收入、乡贤捐资等予以平衡，或用发放“宅票”挂账解决（将村民退出面积计票定据，用于将来换取建房用地），政府不予补助。

　　（二）精准规划，划定村庄建设用地

　　1．开展村庄规划评估和修编。江西省在完成所有乡镇和90%以上的行政村规划编制的基础上，按照编制实用性村庄规划、衔接土地利用规划及其他相关规划的要求，组织开展村庄规划评估和修编。2017年，全省有1187个乡镇街开展了对现有村庄规划的评估，占比81.1%，组织修编了49552个村庄规划，夯实了农村建房管理规划基础。

　　2．实现村庄建设规划精准落地。余江县依托农村集体土地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记工作成果，以做优规划作为宅基地改革试点工作的先决条件，委托6个规划编制单位对全县1040个自然村编制了具体的村庄建设规划并进行公告，规划范围主要是建房区域，详细标注了建房区道路走向、建设用地范围、保留建筑、拆改建筑、规划建筑和每块可建用地的面积指标，地块明确、边界清晰，一张图纸、一目了然，极具操作性。村庄建设规划需经当地村民理事会签字同意后方可由村委会上报乡镇政府审批。批准后的村庄规划纳入村规民约，作为宅基地退出和农房建设审批的依据。

　　（三）推行宅改，腾出农民建房空间

　　余江县自2015年作为全国试点开展宅改工作以来，全县1040个自然村分五批开展，已验收试点村816个，共退出宅基地29323 宗 4099 亩，其中有偿退出5612宗961亩，占比23.4%，无偿退出23711宗3138亩，占比76.6%，释放的空间可以解决未来10-15年农民建房用地需要，实现了“盘活存量、规范增量、扩大潜能、保障权益”的目标。

　　一是夯实基层打基础。成立村民理事会，依托理事会发动群众；完成了所有宅基地确权，在此基础上完成了所有自然村建设规划的编制，为实施宅改打下坚实基础。二是强化宣传凝共识。全方位全覆盖发动宣传动员，以宅改对村民的好处为宣传重点，讲明白“干什么、怎么干、有什么好处”，做通村民特别是在外经商、务工村民的思想工作，发动党员干部和理事会成员起示范带头作用。从实地调研的村庄情况看，村干部、党员、理事会理事都带头退出宅基地，并全力推动家人、亲属先行退出，如平定乡洪万村村支书夏早元，带头退出自家多占的一处宅基地，并促使岳母退出多占的两处宅基地。三是集中培训定制度。按村庄类型，分批次集中培训所有村民理事会成员，同时征集、整理村民理事会的想法、办法，拟定出台具体措施，包括宅基地有偿退出、有偿使用的标准，以及退出后的“宅票”制度等，确保公平公正可操作。四是审慎稳妥分步走。全县分五批试点推进，第一批45个自然村，然后总结经验，示范带动，逐步推广，形成村与村之间“比学赶超”氛围。五是统筹协调强投入。以宅改开路，土地整理、房屋清理后政府支持投入公共配套设施建设、村庄环境综合整治等，整合涉农资金，倾斜投向试点村，逐步打造美丽乡村。

　　（四）严厉管控，规范农房建设管理

　　1．严格控制建房层数和面积。江西省明确规定“从严控制农房建筑体量，建筑面积不得突破350平方米，建筑层数一般不超过三层”。从实地调研的情况看，鹰潭、上饶切实较严格地执行了省政府确定的建房标准，沿途沿线看到的三层以上农房极少，基本在三层以下，建筑密度也较低，且大都是坡屋顶，整体风貌较为协调。

　　2．严厉打击违法占地和违法建设。农村建房实施严格审批管理，2017年江西省农村建房87075栋，有84756栋核发了乡村建设规划许可证，发证覆盖率97.3%，其中委托乡镇发证占总量的61.3%；查处农村违法违规建房9837栋，排查登记存量超高超大建房3061栋，共拆除7092栋，确实暂无法拆除（或降层）的，按照建筑工程总造价的10%予以罚款，并不得登记发证；有332人因违规审批或监管不力被追究责任。

　　3．引导建设具有地域特色的农房。江西省编制推广应用农房设计标准图集、挂图，各地从严执行乡村规划许可，具体明确农房设计要求、风貌要求和图集选用，引导建成了一批具有地域特色的农房。2017年江西省农村建房有12227栋是委托设计机构设计，占比14%，有41420栋是选用各级部门推广的农房设计图集，占比47.6%。推行建房保证金制度，由当地村民理事会收取建房保证金1-2万元不等，确保新建房按规划要求建成后予以退还。以婺源县马家村为例，村民理事会收取建房保证金2万元。

　　（五）创新制度，制定灵活有效政策

　　1．建房用地保障方面。江西省国土厅出台加强农村宅基地管理的指导意见，要求设区市安排的农民建房新增建设用地计划不得少于省下达总数的8%，且应尽量解决占用耕地的农房用地报批。在保障下达计划总数8%的基础上，各县（市、区）还可预留少量建设用地专项用于不可预见的农村宅基地。预留的建设用地规模不需上图入库，实行台帐管理，办理审批手续后从台帐中核销并补充上图。农村宅基地指标保障情况纳入年度新增建设用地计划执行情况考核。

　　2．“一户多宅”治理方面。“一户多宅”中部分房屋不符合规划的，予以拆除，符合规划需保留的，缴纳宅基地有偿使用费（按户均起征面积180平方米，实行阶梯式计费，如超出50平方米以内的，每年每平方米收10元，51-100平方米的，收15元），“一户一宅”超面积的，按以上标准缴费；将违法建设处理与“一户一宅”制度相结合，在村庄规划区范围内符合村庄规划、但未办理审批手续的违章建设，不论建设年限，凡符合“一户一宅”政策的，允许保留、可办理登记，超面积部分按上述标准计费；不符合村庄规划的，应予拆除；对非本集体经济组织成员通过继承在农村占有和使用宅基地的，按每年5元/平方米收费，以其他方式占有或使用宅基地的，按20元/平方米收费；特困户、五保户可经过村民会议或村民代表会议集体公议，给予减免。

　　3．财政资金管理方面。省市县各级均出台了涉农资金整合统筹措施，在保证专项资金用途不变的前提下，集中向贫困村、试点村倾斜。余江县委和县纪委、财政、审计等部门集体研究同意，将财政奖补资金直接下拨到村民理事会。在此基础上，村民理事会自行组织实施小型涉农项目（据了解，项目规模大部分为10万元至30万元，有的超过50万元甚至超100万元），自行购料，聘请工匠，组织村民投工投劳，简化了程序，也减少了招标、设计、监理等费用支出。

　　4．鼓励乡贤返乡方面。余江县允许进城农民在符合规划、支付有偿使用费的前提下，在自家原有宅基地上翻建；积极探索集体土地“三权分置（所有权、资格权、使用权）”的使用权转让模式（长租模式），以及通过集体经营性建设土地入市等，吸引乡贤返乡投资兴业。

　　宅基地改革和规范农房建设，都要求全面落实“一户一宅”制度，涉及村庄既有利益格局调整和社会公平公正，难度极大，结合余江、婺源调研，对推动我省规范农房建设工作，有以下几点思考和体会：一是要有强有力的工作推动机制。将规范农房建设列为乡村振兴战略的重要内容，实行“五级书记抓农房建设”，建立相应的工作机制；二是要更好地发挥村民自治作用。余江宅改探索建立“村民事村民议、村民事村民定、村民事村民办”的村民理事会治理模式，巧妙地将改革任务转化为村庄内部事务，变成村民“自家的事”，解决了宅基地退出和有偿使用这一重大难题，证明了村民自治的强大力量，我省在规范农民建房、整治既有农房、遏制违章建设中均可借鉴。三是要规划先行、严格管控。编制或修编村庄建设规划、土地利用规划，并做好二者衔接，保证规划接地气、可落地，明确村庄建设用地范围和具体建设要求，充分发挥规划的管控作用。四是要完善相关制度。加强用地保障、下放审批权、强化监管服务、健全奖惩机制和保障措施等。五是要试点先行、循序渐进。合理安排工作步骤，第一步是省市县均开展试点，精选试点村庄、出台试点政策、加强试点指导、及时总结经验。六是要强化队伍建设。婺源县每个乡镇政府配备村镇规划管理所（2-3人，由县规划局派出）、国土规划办（4-5人）、综合执法中队（2-3人，由县执法局派出），三支队伍共10余人，重点乡镇达20余人，对当地村庄建设管控发挥了重要作用。我省1/3乡镇无机构、1/3与国土所合署办公、绝大多数乡镇缺乏专业人员，需要各地统筹力量，强化配置。

　　二、下一步工作思路

　　通过本次调研，借鉴江西经验做法，在规范农房建设、既有农房整治方面，近期拟开展以下工作 ：

　　（一）代拟出台《福建省农村人居环境整治三年行动方案》。修改完善行动方案，以省委办公厅、省政府办公厅文件出台，明确规范农房建设、既有农房整治的目标任务、工作机制和保障措施，作出相应工作部署。

　　（二）开展规范农房建设试点。2018年各县（市、区）开展1个以上中心村农房整治试点，各设区市抓1~2个试点，省级抓2个试点。抓紧筛选确定试点村庄，制定试点方案和扶持政策 ，开展试点村庄建设规划、土地利用规划编制，跟踪指导试点工作 ，及时总结经验。

　　（三）加强农房建设用地保障。建议以省国土厅为主，我厅积极配合，借鉴余江宅改经验，总结我省晋江宅改经验，推动农房建设用地指标管理、宅基地改革、土地整理利用等工作，解决农民建房用地不足问题。

　　（四）完善农房建设管理制度。联合省国土厅加快建立“审批简化、服务到位、监管有效”的农房建管机制，下放审批权，加强审批服务；县（市、区）建立统一的农民建房审批信息平台，加强审批监督。严格控制新建农房层数不超过三层，管控好农房占地、体量、高度和间距。多层农房要进小区，统规统建。编制推广农村住宅通用图集。督促指导各地做好现场核查及技术指导服务，并加强批后监管。

　　（五）出台农村人居环境整治技术指南。完善指南中既有农房整治内容，加快指南编制工作，争取尽快出台。建立农村人居环境整治专家顾问制度，加强技术指导。

　　（六）加强基层管理力量。积极推动村镇规划建设管理队伍建设，同时鼓励县、乡镇采取购买服务方式，引进技术团队开展“陪伴式”服务。引导各地借鉴余江县村民理事会做法，探索村庄治理新模式。