福建省人民政府关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见

各市、县（区）人民政府，省人民政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为促进小城镇健康有序发展，提高小城镇综合承载能力，发挥小城镇在联结城乡、辐射农村、扩大就业和促进发展中的重要作用，经研究，选择一批重点小城镇开展综合改革建设试点，以积累经验，提供示范。现提出如下实施意见：
一、进一步认识加快小城镇发展的必要性和重要性
（一）加快小城镇发展，是夯实海西中心城市经济基础的重要基石。随着海西战略的逐步推进，我省中心城市进入快速发展和扩张阶段，资源环境承载压力日益加大。加快小城镇发展，加强与中心城市的功能互补，建设中心城市的“卫星城”，有助于缓解中心城市压力，吸引更多的转移人口在小城镇就业和落户，形成合理的城镇布局，实现城乡统筹协调发展。
（二）加快小城镇发展，是持久扩大内需、促进经济持续较快增长的重要动力。扩大农村需求是拉动内需的关键举措。通过小城镇建设，促进产业集中和人口集聚，带动农产品消费、住房消费、工业制成品消费和其他相关消费，延伸基础设施和公共服务设施建设，形成新的投资增长点，有利于扩大内需、增加就业岗位、拉动经济增长。
（三）加快小城镇发展，是统筹城乡协调发展，从根本上解决“三农”问题的重要举措。推进城乡规划、基础设施建设和基本公共服务一体化，探索统筹城乡发展新机制，促进农村人口向城镇转移，向非农产业转移，可以有效减少农村人口数量，提高农村人均占有资源，逐步实现农业的适度规模经营，切实增加农民收入，缩小城乡差距。
（四）加快小城镇发展，是优化产业结构、提高小城镇竞争力的重要途径。通过小城镇建设，转变经济发展方式，聚集各种生产要素，推进一产向二三产业、传统农业向现代农业转变，创造就业需求，实现产业结构的优化升级，提高综合竞争力。
（五）加快小城镇发展，是有效实施主体功能区规划、完善空间布局的重要抓手。选择部分资源环境承载能力强、发展潜力大的小城镇加快发展，明确其功能定位，合理确定功能区，规范开发秩序，完善开发政策，实行公共服务均等化，是有效落实主体功能区规划布局，促进区域经济协调发展的有效途径。
二、推进小城镇综合改革建设试点的总体要求
（一）指导思想。认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实胡锦涛总书记在福建视察时的重要讲话和国务院支持福建省加快建设海峡西岸经济区的《意见》精神，以科学规划为前提，坚持以人为本，突出资源优势，凸显特色功能，强化产业支撑，优化空间布局，创新体制机制，实施综合开发，增强集聚能力，探索解决我省“三农”问题和城乡结构矛盾的途径，为统筹城乡协调发展、缩小城乡差距提供示范作用，通过典型带动，加快我省城镇化进程，逐步实现城乡基础设施、公共服务、就业和社会保障的一体化，建成一批“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的宜居城市综合体。
（二）发展目标。根据经济社会基础良好、区位优势明显、交通设施便利、人口聚集度高、资源环境承载力强等标准和要求，确定上杭县古田镇等21个试点小城镇（具体名单附后）。
通过试点探索，力争在三到五年内，布局合理、特色明显、生态优美的小城镇发展格局和配套保障政策基本形成。农村人口稳步有序地向镇区集中；基础设施和公共服务设施更加完善，并向相邻地带的农村延伸；各具特色的产业基础初步建立，市场发育比较健全；小城镇居民基本享有与城市居民均等化的公共服务和社会保障；有利于发挥小城镇特色优势的体制机制基本建立；生态环境优美，辐射带动能力较强的宜居城市综合体基本建成。
（三）基本原则。推进小城镇综合改革建设试点，要把握以下原则：
一是规划先行。以规划统筹各种要素，优化资源配置，合理谋划空间布局，注重发挥优势和突出特色，处理好生产、生活、休闲、交通四大要素关系，明确功能定位。
二是功能齐备。以设施齐全配套、功能完善为基本要求，构建集行政、工业、教育、医疗、金融、商业、文娱、休闲、居住等为一体，与中心城市连接便利的城市综合体。
三是设施完善。以改善居民生产、生活质量为重心，按照适度超前的原则，加快推进基础设施和公共服务设施建设，促进土地、基础设施、公共服务设施等资源合理配置、集约利用。
四是生活便利。以高效、便捷为目标，着力引进和培育各具特色的商业型态，完善市场建设，规范生产、生活秩序，营造优雅、祥和的生活消费氛围。
五是环境优美。以打造宜居环境为核心，强化城镇规划建设管理，围绕城镇绿化、净化、亮化、美化，加强环境保护和综合治理，发展循环经济、绿色经济和低碳经济，营造生态优良、清洁舒适、风貌各异的宜居城镇。
六是保障一体。以强化公共管理和服务为重点，提升小城镇居民各类保障水平，加快建立适应小城镇特点的住房、医疗、就业、就学、养老、生活保障等制度，促进公共服务均等化，确保保障有效、保障到位。
三、小城镇综合改革建设试点的主要任务
（一）高起点编制规划。坚持高起点、高标准、高质量编制好试点镇总体规划和专项规划，突出综合配套、科学合理、各具特色，经得起历史检验。试点镇要在2010年上半年完成镇区总体发展规划的调整或修编，并与相关规划做好协调衔接。
1. 制定试点镇规划导则。积极借鉴国内外小城镇规划建设的成功经验，立足于中心城市长远发展的需要和功能配套的总体考虑，组织相关力量，根据不同特色类别，制定试点镇规划导则，规范规划编制，提高规划质量，提升规划统筹能力。
2.实行分类指导。结合各地经济社会发展水平，发挥试点镇的区位、环境和资源优势，因地制宜，在规划的方向、布局和任务上各有侧重、突出重点。规划的编制应保持地域特色、文化特色、民俗特色，凸显建筑景观风格，探索形成各具特色的小城镇建设发展模式。
3.加强规划管理和衔接。切实做好试点镇规划的编制、审批、修编、监督管理工作，严格依据规划指导各项经济社会活动，维护规划的严肃性和连续性。统筹编制经济社会发展规划、建设规划和土地利用总体规划，做到与基础设施、环境保护、社会事业发展等专项规划相协调。加强试点镇规划与县域规划、市域规划、省域规划的有机衔接。
4.设立规划专项资金。各级财政要加大对试点镇规划编制的投入力度，把规划编制经费纳入各级财政预算，保证规划编制和实施工作的顺利推进。
（二）健全完善基础设施。坚持区域统筹、合理布局、联建共享，根据每个试点镇的功能定位和发展规模，适度超前建设完善基础设施。
1.构建功能明确、等级结构协调、布局合理的试点镇道路网络，完善与周边高速公路、干线公路、铁路和港口的连接。
2.按照“先地下、后地上”，不断完善地下管网、路面养护、路灯照明、公交站点、停车场等市政公用配套设施。
3.参照城市电网标准并结合实际，按照适度超前的原则，加强供电设施的改造和建设，为试点镇发展及生产生活提供稳定可靠的电力保障。
4.建设集中式供水系统，或通过与城市联网和区域联网的方式建设清洁可靠的饮用水保障设施，提高安全供水普及率。
5.完善试点镇垃圾收集、清运、无害化处理体系，推广完善“户集、村收、镇运、县（市）处理”的城乡一体生活垃圾无害化处理运行机制或直接建设生活垃圾无害化处理设施，建设污水收集处理设施。
6.推动试点镇的信息化建设，健全和完善广播、电视、互联网、通信等网络，建设电子政务、电子商务、电子金融等公共服务平台。
7.结合各地自然灾害特点和发生频率，参照城市防范标准，加强防灾减灾设施建设。
（三）建立各具特色的产业支撑。按照相对集中、资源优化配置和保护生态环境的要求，加快产业发展，壮大经济实力。
1.推进现代农业发展。围绕建设闽东南高优农业、闽西北绿色农业和沿海蓝色农业产业带，大力发展特色优势农业。加强农业“五新”推广，用先进适用技术改造农业，促进农业产业化、种植规模化。发展农产品加工业，壮大农业产业化龙头企业，推动现代农业示范项目建设。建立一批特色农业产业基地。引导和扶持发展农民专业合作组织，提高农民的组织化程度和参与市场竞争的能力。
2.培育壮大特色产业经济。充分发挥比较优势，根据区位、资源、交通和产业基础条件，培育壮大特色产业和主导产业，推进产业集聚和布局优化。着眼于未来产业竞争的需要，积极发展资源消耗低、带动系数大、综合效益好的战略性新兴产业。培育发展工矿型、商贸服务型、农产品加工型、交通枢纽型、旅游观光型等各具特色各有侧重的经济强镇。加快发展面向生产和民生的服务业，促进现代服务业提高比重、提升水平。
3.促进非公有制经济发展。创造条件，吸引更多的民营产业项目向试点镇聚集。鼓励农民进镇务工经商办企业。鼓励非公有制企业特别是科技型、创新型非公有制企业到试点镇落户。
（四）促进社会事业发展。加大政府投入，加快教育、卫生、科技、公共文化、公共体育服务体系建设步伐，积极引导社会资金发展文化体育产业，提高试点镇的品位、层次和承载力。
1.调整优化教育布局，引入优质教育资源，全面提高教育质量。坚持初中向镇区集中，办好一所较高标准的中学；按照标准化要求建设中心小学，积极促进义务教育均衡发展；办好若干所优质幼儿园，方便学前教育；加强青少年校外活动场所建设。
2.发展试点镇卫生事业，实施分类指导，按人口规模、分层级加强试点镇医疗机构建设，强化公共服务职能，提高综合服务能力，保证镇村居民享有基本医疗服务。
3.鼓励、引导和发展新型社会化服务组织，推进以科学研究、技术推广、信息传递为主体的科技服务中心建设，健全农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等服务体系。
4.加快小城镇公共文化休闲设施建设，推进建设集文化站、图书馆、体育活动室等功能为一体的文体活动中心，具有游乐、举行文艺活动、集会等功能的中心广场，建设集娱乐、休闲、健身为一体的游乐公园。
（五）强化公共服务管理。探索建立有利于城乡协调发展的经济调节制度、工作考评机制和目标管理体系，将政府工作重心转移到管理社会事业、维护社会安全稳定和提供公共服务上来，力争在转变政府职能上有新突破。
1.深化乡镇机构改革，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运作机制。探索推进小城镇综合执法管理。
2.探索建立公共决策的民主参与机制，积极推行公推直选、镇务公开和民主选举制度。建立健全基层群众利益表述、诉求、协调机制和社会矛盾的预防、化解新机制。探索试行小城镇规划与建设项目公开征询意见制度。
3.推进城市劳动就业制度和失业登记制度向试点镇延伸。以政府提供适当补贴的方式，根据城镇就业的实际需求有针对性地集中提供职业介绍、职业技能培训及劳务输出等相关服务。
4.完善社会保障体系，探索建立符合试点镇特点、城乡衔接的养老保险制度、基本医疗保障制度和住房保障制度，大力发展以扶老、助残、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业，建立健全新型社会救助体系。
（六）打造舒适的宜居环境。注重试点镇发展与历史文化保护相结合，搞好环境整治与保护，加强环境监测和监督检查，努力建设资源节约型和环境友好型的新型小城镇。
1.建设低碳示范区。统筹协调好住宅小区、商贸街区、产业园区建设，科学设置工业生产环境功能区和居民生活环境功能区。严控高耗能、高污染、不具备安全生产条件的企业进入。推广节肥节药节水技术，实施保护性农业耕作。推广集约、高效、生态禽畜养殖技术。充分利用清洁能源，大力发展可再生能源，鼓励有条件的居民利用太阳能。
2.加强环境综合整治。强化湖泊、水库和饮用水源地的水资源保护。有效控制工业、农业、生活造成的面源污染、大气污染和噪声污染。地处沿海的试点镇，要制定保护海洋环境的措施。
3.营造良好生态环境。做好天然植被的保护和恢复，落实绿化养护责任制。加强对沼泽、滩涂等湿地的保护。对重点资源开发活动制定强制性的保护措施，划定林木禁伐区、矿产资源禁采区、禁牧区等。加强风景名胜区、森林公园等资源的保护管理。
4.做好历史文化保护。坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”，加强历史文化名镇保护，切实保护好古村落、古宅、特色民居和红色故居等文化遗产。重点做好文物修复、传统风貌街区整治等工程，不断提升试点镇文化品位。
（七）带动新农村建设。发挥试点镇连接城市、辐射乡村的独特作用，带动周边农村发展，促进农民增收和生活质量的提升。
1.推动自然条件和生产生活条件差、分散且规模较小的村落向小城镇整体搬迁，积极探索农民安居、就业、失地补偿、社会保障的有效办法和途径。
2.推进试点镇基础设施向周边乡村延伸，重点解决水、电、路和生活垃圾处理等问题，切实加强农村供电、通信、广播电视、路灯照明等设施建设，改善农村人居环境和村容村貌。
3.促进公共服务向农村拓展。试点镇教育、文化、卫生、体育等设施与周边农村要实行资源共享，增强社会事业设施服务周边农村的能力，实现公共服务均等化。
4.创造良好条件，推动周边农村人口向试点镇转移和集聚，促进农业的适度规模经营，增加农民收入。
5.按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，指导推动辖区内新农村建设，科学规划村庄布局，有效整合空间资源，坚持“多予少取放活”，促进农村经济社会协调发展。
（八）创新开发机制。围绕试点镇发展，积极稳妥地推进行政区划调整，完善领导体制和工作机制。鼓励试点镇创新投融资机制，按市场化模式筹措建设资金，形成多元投资主体，大力开展招商引资，走出一条在政府引导下主要依靠社会资金发展的路子。
1.探索组建政府主导的建设投资开发公司，统一负责基础设施和公共服务设施建设的投融资和经营管理，实行项目综合开发、滚动发展。
2.积极培育和发展试点镇房地产市场，鼓励引进有实力的房地产开发企业，按照建设宜居城市综合体的要求，进行房地产成片综合开发。
3.鼓励试点镇通过BOT、BT、项目融资、经营权转让等方式，吸引社会资金参与试点镇公共基础设施和公共服务领域的建设和经营。积极探索部分公用设施逐步实行有偿使用制度。
4.鼓励试点镇通过拍卖公共设施、公共场所、大型文化体育活动的冠名权、有限期承担企业广告等形式，增加试点镇建设的资金来源。
5.坚持统筹规划，综合开发，加强配套建设，引导试点镇居民集中统一建设住宅，引导企业向工业园区集中，促进土地节约集约利用。
四、小城镇综合改革建设试点的政策措施
（一）管理服务方面
1.符合国家产业政策和省产业发展导向、符合城镇总体规划和产业布局的项目，各设区市政府要加强指导，特事特办，提供优质服务。
2. 对试点镇发展项目提供绿色审批通道，进一步规范审批行为，简化审批程序，减少审批环节，缩短审批时限，提高办事效率，促进建设项目早落地、早开工、早见效。
（二）财税方面
1.完善试点镇财税管理体制，做到“一级政府一级财政”，健全试点镇财政管理机构。2010～2015年对试点镇新增地方级收入实行全留。
2.企业在试点镇从事的公共基础设施项目和符合条件的环境保护、节能节水项目，其投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税，按收入级次全额拨补前三年所取得的建筑安装业收入应缴纳的营业税。
3.新入驻试点镇的大型商贸企业，自营业当年度起，其交纳的房产税、城镇土地使用税及企业所得税地方分成部分按收入级次三年内予以全额拨补。新入驻试点镇的金融保险企业，自营业当年度起，其缴纳的金融保险业营业税按收入级次三年内予以拨补50%；自营业当年度起，其缴纳的房产税、城镇土地使用税按收入级次三年内予以全额拨补。
（三）土地方面
1.试点镇的建设用地，在符合规划、项目落实、节约集约的情况下，国土资源部门在年度土地利用计划指标安排上予以优先保障，按批次报批农用地转用和土地征收的，在规模限制上适当放宽。因建设项目确需局部修改试点小城镇土地利用总体规划，规划控制指标在县域范围内平衡的，报设区市人民政府审批。
　　2.鼓励试点镇将农村建设用地整理复垦为耕地，通过城乡建设用地增减挂钩，相应增加城镇建设用地指标，并将城镇建设用地出让获得的部分收益，返回试点镇用于农村土地整治和新村、乡镇基础设施、公共设施建设。实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩的意见另行制定。
　　3.加强试点镇集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记发证工作。除宅基地之外，合法取得的集体建设用地使用权可以依法转让、出租和抵押。试点镇所在县、市（区）的有形土地市场应开展农村集体建设用地流转业务，通过公开规范的方式转让集体建设用地使用权，逐步建立城乡统一的建设用地市场。
　　（四）基础设施投资方面
　　1.列入试点镇规划的供水、污水垃圾处理、公交场站、防洪排涝、义务教育、医疗和计生服务站、文体场馆、保障性安居工程等基础设施和公共服务设施建设项目，符合条件的，要列为各级政府重点建设项目。
　　2.建立扶持和激励机制，通过贴息贷款、转移支付等方式支持试点镇公共服务设施建设。各县（市、区）每年要拿出一定数量的城市建设专项资金支持辖区内试点镇基础设施和公共服务设施的建设。
　　3.试点镇建设用地的出让金，除按国家和省相关政策规定必须保证的支出外，全额用于试点镇的发展，优先支持基础设施建设。试点镇征收的城市维护建设税、基础设施配套费、污水垃圾处理费等税费，全部用于试点镇基础设施建设、维护和管理。
　　（五）房地产方面
　　1.推进城市房产开发政策向试点镇延伸，切实保障试点镇房地产开发的用地供应，支持试点镇商品住房消费，因地制宜建设保障性安居工程，促进综合改革建设试点小城镇房地产市场健康发展。具体意见另行制定。
　　2.减免房地产开发建设相关规费，降低房地产开发成本。对山区试点镇可采取降低项目资本金比例等方式支持试点镇房地产开发项目建设。
　　3.完善住房按揭和抵押贷款的各项配套政策，促进农民和农民工住房贷款业务的开展，方便农民转移就业。
　　（六）户籍和就业方面
　　1.实行按居住地登记户口的户籍管理制度，居住在试点镇建成区内，有稳定职业或生活来源的人员，可申报城镇居民户口。
　　2.选择在试点镇就业的农民，按本人意愿，其集体土地的承包经营权可以继续保留，也可有偿退还或转让。
　　3.将试点镇纳入我省统筹城乡就业试点范围。整合“阳光工程”、劳动力转移、核心农户和农民创业等培训资金，建立试点镇公共就业服务体系。
（七）金融方面
　　1.鼓励银行业金融机构向试点镇延伸分支机构。推动银行业金融机构之间加强同业合作，共同完善试点镇金融服务。支持试点镇发展新型农村金融组织。
　　2.鼓励银行业金融机构在试点镇新吸收存款主要用于当地发放贷款。加快推进金融产品和服务方式创新，不断扩大有效担保物范围。支持试点镇发展多元化融资担保机构，积极推进金融机构与专业合作组织等中介机构合作。继续探索开展政策性农业保险工作。
　　3.引导银行业金融机构有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。鼓励加强银商合作，推广银行卡使用。做好与惠农、惠民政策相关的配套金融服务工作。积极创新消费信贷产品，为试点镇居民扩大消费提供融资便利。
　　4.扎实做好就业信贷支持工作，加大对试点镇具有比较优势的劳动密集型企业的信贷支持，发挥促就业小额担保贷款政策的积极作用，切实做好重点就业人群的金融帮扶工作。
　　5.加大对自住型住房消费的信贷支持力度，鼓励普通商品住房消费。支持工业区和商业地产建设项目。
　　五、强化小城镇综合改革建设试点的组织保证
　　小城镇综合改革建设试点工作涉及经济社会发展的方方面面，是一项复杂的系统工程，难度大，任务重，各级各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，落实责任，把好事做好。
　　省直各有关部门要各司其责，密切配合，形成合力，研究制定有利于小城镇发展改革的政策和配套措施，在资金、技术、项目等方面给予支持和倾斜。发展改革部门要加强对试点工作的组织推动和统筹协调，抓好试点镇重大项目的实施和指导；建设部门要组织编制试点镇规划导则，加强规划建设管理的指导，引导试点镇房地产市场健康发展，提高服务水平；国土资源部门要加强对试点镇土地资源合理配置的检查、指导，推进土地管理体制改革；财政部门要制定更加优惠的政策和措施，加大对试点镇发展改革工作的政策扶持力度；金融部门要研究制定信贷支持的具体办法，拓宽试点镇发展的投融资渠道；公安部门要加大户籍管理制度的改革力度，促进人员合理有序流动。
　　各设区市政府要加强对试点工作的组织领导，加大指导、协调、督促和检查力度。抓紧研究制订切实可行的实施方案，协调落实各项工作，搞好经验积累，不断完善工作思路。要增强服务意识，及时协调解决存在的问题，形成统一指导、分工明确、各负其责、协调配合的工作机制。
试点镇所在地的县（市、区）政府是试点组织和管理工作的责任主体，要有专门领导和工作班子牵头负责，对试点镇的经济社会发展发挥主导作用。要加强领导，明确分工，真抓实干，有效运作，精心制定实施方案，有组织、有步骤抓好试点工作。
　　试点镇要结合实际制订工作计划，明确总体目标和具体任务，落实责任，强化考核。要把改善民生贯穿于经济社会发展的始终，坚持公开透明、廉洁高效，做好深入细致的思想政治工作和政策宣传，维护社会稳定，把发展的目的真正落实到富民、惠民、安民上，充分调动广大干部群众的积极性，大胆探索，创造性地开展工作，务求综合改革建设试验取得成效。