《福建省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权适用规则（试行）》及《福建省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准（2021年版）》政策解读

　　一、背景依据

　　2019年10月1日起施行的《福建省行政执法条例》、2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》和2021年7月15日即将施行的《中华人民共和国行政处罚法》，均要求行政执法机关应当建立健全行政处罚裁量权基准制度，规范行使行政处罚裁量权。我厅2008年颁布施行的《福建省建设厅行政处罚自由裁量权标准实施办法（试行）》《福建省建设厅行政处罚自由裁量权标准（试行）》，至今已有13年时间，期间相关法律法规规章及经济社会形势发生较大变化。在机构改革过程中，有关行政处罚职能也出现调整，原有办法和标准很多内容已不符合现行法律法规规定和实际情况。自2019年起，住建部以及广东、广西、安徽、江苏等地住建厅也陆续制定颁布了新的行政处罚裁量权基准和适用规则。为适应新形势，正确指导规范全省住建系统行政执法行为，必须及时对我厅原有办法和标准进行全面调整和完善。

　　二、目标任务

　　通过调整完善行政处罚裁量权基准，合理限定裁量幅度，保障住房和城乡建设主管部门依法、规范、合理地行使行政处罚裁量权，维护行政相对人合法权益，规范行政权力运行和行政执法行为，全面推进依法行政，优化营商环境，为全省住房和城乡建设系统高质量发展，提供有力法治保障。

　　三、工作进展

　　2020年9月起，厅法规处在省建设法制学会配合下，开展了以下工作：一是全面收集梳理住建领域现行有效的一百多部法律法规规章。同时，收集广西、广东、安徽等地住建部门成果，进行研究、借鉴；二是召开专家论证会，邀请省法院、省司法厅和高校有关专家进行论证；三是广泛征求意见。向设区市主管部门、厅机关各业务处室征求意见，2次向社会公开征求意见，共征集意见508条，在此基础上，对《适用规则》和《裁量基准》进行逐一修改完善，最终形成了900多页的《适用规则》及《裁量基准》。

　　四、主要内容

　　（一）《适用规则》主要内容

　　《适用规则》共16条，主要规定了制定目的和依据、行政处罚裁量权的定义、适用范围、评估调整、行使原则、法律冲突适用规则、从轻减轻处罚、首违不罚、分级处罚、法制审核、裁量因素、违法次数认定、裁量基准的适用和编码说明等内容。《适用规则》为规范行使行政处罚裁量权提供了较为全面的指引，重点内容说明如下：

　　1．建立裁量基准评估调整制度（第四条）。一是规定省住房和城乡建设厅负责指导全省住房和城乡建设领域行政处罚裁量权工作，制定全省性住房和城乡建设领域行政处罚裁量基准，并负责动态评估、调整。二是考虑到各地实际情况不同，规定各设区市住房和城乡建设系统执法机关可以结合本地实际，对《裁量基准》予以细化、补充和调整，并以文件形式公布，也可以适用本地区既有的行政处罚裁量基准。同时，考虑到设区市立法权，规定设区市地方性法规和政府规章设定的相关行政处罚的裁量基准，由各地执法机关自行制定，并负责动态评估、调整。三是明确城市管理综合执法事项行政处罚裁量基准和适用规则的制定主体，规定城市管理综合执法范围内不属于住房和城乡建设领域的行政处罚，由设区市城市管理执法机关会同其他行业主管部门制定行政处罚裁量基准和适用规则。

　　2．明确法律冲突适用规则（第六条）。住房和城乡建设领域法律繁杂，并且存在较多同一违法行为由法律、行政法规、规章重复规定法律责任且规定不一致的情况，实践中常遇到法律规定不一致的法律适用问题，为此《适用规则》明确规定不同法律、法规和规章对同一违法行为规定不一致的，应当遵循《立法法》有关规定确定适用依据。

　　3．明确违法次数认定标准（第十二条）。参照新修订的《行政处罚法》对处罚时效的规定，《适用规则》规定《裁量基准》“违法情节或危害后果”一栏中涉及的违法行为次数，是指当事人在二年内又实施同一违法行为的次数；对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全、燃气、供水等涉及公民生命健康安全的，违法次数是指当事人在五年内又实施同一违法行为次数。

　　4．明确裁量基准适用（第十四条）。为保障行政处罚决定符合《福建省行政执法条例》关于“行政执法机关应当按照行政执法裁量权基准作出决定，并在行政执法决定文书中对裁量权的行使作出说明”的法定要求，考虑到职能调整、法律变化等情况，实践中可能出现尚未制定行政处罚裁量基准或者已制定的裁量基准无法适用的情况，《适用规则》规定，实施行政处罚过程中，对尚未制定裁量基准的，或者因有关法律法规规章发生变化等原因导致已制定的基准无法适用的，应经集体讨论后作出行政处罚决定，并及时依法完善相关裁量基准，向社会公示。适用《裁量基准》时发现前述问题的，应及时向省住建厅报告。

　　（二）《裁量基准》主要内容

　　《裁量基准》将住房和城乡建设领域行政处罚分为“住房保障与房地产业”“城乡建设”和“工程建设与建筑业”三个部分，行政处罚事项共计865项（其中住房保障与房地产业150项、城乡建设226项、工程建设与建筑业489项），每个处罚事项根据违法行为的性质、情节、后果等因素，原则上分为“轻微”“一般”和“严重”三个档次，共形成了2500余项处罚裁量基准。但特殊情况下，若法条本身规定不存在裁量幅度或者是增加“特别严重”档次的规定，裁量基准也进行了相应的调整。重点内容说明如下：

　　1．行政处罚裁量基准表格中“违法情节或后果”，根据违法行为的事实、性质、情节和后果等相关因素进行综合考量，满足“违法情节”“违法后果”“违法情节、后果”三种情形之一即可适用，并不严苛要求只有满足“违法情节”“危害后果”时才可适用处罚裁量基准。针对不同违法行为，应结合法条原意和执法实际综合判断相应的行政处罚标准、幅度。

　　2．多部法律法规规章可能会对同一违法行为均予以规制，该问题主要体现在招标投标领域。为解决该问题，制定基准过程中，对于同一违法行为均建立索引，使执法人员在适用基准时可以快速、准确检索到违法行为所涉的所有法律法规规章。但应当注意，因法律位阶不同，法律法规规章设定的处罚幅度有的也存在差异，执法人员在执法过程中应进行甄别。对同一违法行为法律法规规章规制相同时，在进行处罚时可择一或全部予以援引，但如超越规章设定行政处罚权限的，则应援引具有相应行政处罚设定权的法规或者法律，不能仅援引规章；对于对同一违法行为法律法规规章规制存在差异时，此时应根据《中华人民共和国立法法》确定的法律冲突适用原则进行援引适用。

　　3．《行政处罚法》增加“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”等行政处罚种类，制定裁量基准时根据法条表述，将可归属于上述新增处罚种类的法律责任也作为行政处罚并制定裁量基准。因法律具有滞后性，在实际执法过程中可能会出现原需进行审批或许可的项目已被取消，但法律法规规章未进行修正的情形，为了更好保护行政相对人的合法权益，应根据最新规定进行处理，并说明相关情况。

　　此外，部分法规规章规定可能与《民法典》等法律规定存在一定的交叉甚至规定不一致，在适用该基准时应综合考虑，避免盲目执法。如《福建省物业管理条例》第四十条与《民法典》第九百五十条规定的一些情形不完全一致，在裁量基准中备注了《民法典》的相关规定，便于正确适用法律。