深化工程建设项目审批制度改革打造国际一流营商环境

近年来，厦门市认真贯彻落实党的十八大、十九大精神和习近平总书记来闽考察时的重要讲话精神，把“推动放管结合，优化营商环境”作为加快推进厦门转型发展、推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手，并广泛借鉴国际先进经验，在改革中对照世界银行关于营商环境的评价体系，积极打造国际一流营商环境。通过顶层设计、机制创新，搭建城乡区域资源环境统筹发展平台，有效解决了规划冲突、资源环境利用和保护、提高行政审批效率、落实公众参与监督等问题，城市发展的整体性、协调性和生长性进一步增强，实现了更高平台、更快速度、更好品质的转型发展、科学发展，有力提升整体营商环境和公共服务水平，促进大众创业、万众创新。

一、战略引领、统筹规划，构建城市空间规划体系

厦门市以理念创新引领“多规合一”，通过制定厦门空间战略规划，统筹构建城市空间规划体系。

（一）制定厦门空间战略规划。厦门市委、市政府遵循时任福建省长习近平同志于2002年6月14日提出的“把厦门建设成为经济繁荣、社会文明、布局合理、环境优美的现代化国际花园城市”的工作要求和“四个结合”工作思路，根据党中央、国务院的工作部署，结合厦门实际，制定了厦门空间战略规划。战略规划明确了“两个百年”愿景，确定了五个城市发展定位，提出了城市三大发展战略，制定了十大行动计划。同时，探索实践共同缔造路径，努力探索建立“纵向到底、横向到边、协商共治”的社会治理体系。

（二）构建城市空间规划体系。厦门市以厦门空间战略规划为引领，构建城市空间规划体系。一是以厦门空间战略规划指导“十三五”规划编制，把“十三五”规划作为落实战略规划的阶段性安排，解决五年规划缺乏长远规划作为指导的问题。二是增强“十三五”规划的空间属性，把重要任务、重大工程、重点项目落实到空间上，使城市战略与具体规划相衔接，使规划落实到项目上，做到发展目标、空间坐标、用地指标“三标衔接”。三是制定城市发展年度计划，构建了“战略规划──十三五规划──年度计划”为主轴的统一的空间规划体系。

（三）实施主体功能区规划。在厦门空间战略规划引领下，为提高统筹发展、科学发展水平，厦门市以资源环境承载力和建设的适宜度为依据，综合考虑土地利用规划、生态控制、产业发展和重点发展片区分布等因素，将全市分为优化提升区、重点发展区、协调发展区、生态保护区四类功能区，形成各有侧重、各具特色的主体功能。同时，为了确保各区域主体功能定位得到有效实施，厦门市探索建立了与主体功能区相一致的政绩和干部综合考核评价机制，树立以主体功能发挥好坏论英雄的导向, 解决以往“唯GDP”发展、考核“一刀切”等问题，确保厦门空间战略规划顺利实施。

 二、搭建平台、规划统筹，完善城市空间治理体系

通过信息化手段建立完善城市空间治理体系，深化“多规合一”工程建设项目审批制度改革工作，有效解决规划“打架”、加强资源环境利用和保护、提高行政审批效率、落实公众参与监督等问题。

（一）形成覆盖全市的“一张蓝图”。厦门市以厦门空间战略规划提出的城市理想空间形态为指引，形成覆盖全市域的“一张蓝图”。一是确定生态控制线和城市开发边界及城市空间容量。划定了全市生态控制线范围981平方公里、城市开发边界640平方公里。二是细化生态控制区管控内容。将全市生态控制线981平方公里细分为基本农田103平方公里，生态林地682平方公里，水源保护区等75平方公里，其他用地121平方公里。三是细化城市开发边界建设内容。在建设区内明确生活空间和生产空间的划分。四是细化重大基础设施和公共服务设施的布局，提升城市承载力和宜居度。

（二）构建协同管理的“一个平台”。厦门市以信息化为手段，构建协同管理的“一个平台”，将工程建设项目审批管理平台与“多规合一”业务协同平台、审批平台、监督平台、网上办事大厅互联互通，实现规划信息、策划信息、审批节点信息、电子证照、监督信息数据共享，实现并联审批事项同时受理、各部门业务协同办理、申请人网上申报及项目审批全过程在线监管。工程建设项目审批管理平台共有市区两级108家部门使用，纳入957个市区审批服务事项，已有3855个投资建设项目在系统上运行；“多规合一”业务协同平台共接入了288个部门，纳入了11大专题53个子专题162个图层的空间规划数据及业务数据。

    （三）推行“一个窗口”综合服务。厦门市以再造流程为抓手，优化整合了政务中心实体大厅，打造线上线下、虚实一体的政务服务平台，并设立跨部门统一登记收件、咨询窗口。申请人在政务中心统一收发件窗口报件后，由政务中心通过工程建设项目审批管理系统将申报材料推送给各审批部门，各部门网上接收、共享申请材料，实时流转，同步办理。

（四）推行“一张表”受理。厦门市积极推行“一张表”受理审批，实行“统一收件、同时受理、内部流转、并联审批、限时办结”的运行模式，实现 “一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”，削减了重复和不必要的申报材料，大幅精简申请人需准备的申报材料。改革后，项目从立项到竣工验收所需的申请材料由改革前串联的373项减少至改革后并联的76项。每个项目报建单位只需将申请材料上报行政服务中心，由行政服务中心分配给各部门审批，实现行政审批由过去的串联式审批变为并联式审批，由“1对N”变为“N对1”，由多环节多层次变为扁平化高效率，既极大减轻了报建单位负担，也大幅提高了审批效率。

（五）创建“一套机制”。厦门市坚持将制度创新与依法行政相结合，建立涉及顶层保障、部门协调、监督监管、动态更新等内容的220余项规章制度，形成“一套机制”，夯实改革工作的运行基础。一是建立党政主抓、上下联动的领导机制。二是建立立法保障机制。制定全国首部“多规合一”立法—《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，将工程建设项目审批制度改革做法以立法形式予以确认；制定全国第二部关于生态文明建设的地方法——《厦门经济特区生态文明建设条例》，划定生态控制线。三是制订《进一步推进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见》、《厦门市多规合一业务协同平台运行规则》等50份政府文件，为审批流程改革提供依据。四是各相关部门从简政放权、事中事后监管、中介管理等方面公布了171项审批流程改革配套制度，从制度层面保障改革工作顺利推进。

三、简政放权，提速增效，倒逼政府深化“放管服”改革

厦门市以工程建设项目审批制度改革为抓手，深化“放管服”改革，再造审批流程，推动管理模式从部门管理向综合管理转变，推动政府职能从管理型向服务型转变，不断释放市场活力，持续增强发展内生动力。

（一）建立健全项目策划生成机制，推行“一本可研共同策划、共同论证、共同决策”。

依托“多规合一”业务协同管理平台，厦门市建立了以发改、规划、国土等部门为主、多部门协同的项目生成机制，在建设项目审批前期，落实投资、预选址、用地指标等条件，促使策划生成的项目可决策、可落地、可实施。通过平台，厦门市实现划拨用地项目和出让用地项目策划生成的协同作业。各部门根据各自职能分工在网络平台上并行操作，交换项目信息和部门意见，打破部门藩篱，解决了建设项目生成存在多头管理、多环节、多层次、低效率的问题，使项目的生成落地更加便捷高效透明。项目生成完成后，在平台上形成项目库，成为项目储备、查询及后续审批的依据，实现与审批环节的无缝衔接，为审批提速创造条件。厦门市还出台了《厦门市“多规合一”业务协同平台运行规则》、《多规合一项目生成管理办法》，从制度上保障“一本可研共同策划、共同论证、共同决策”机制可操作、可追踪、可问责，为后续审批精简提速奠定坚实基础。出台了《市财政投融资项目可研联评联审暂行办法》、《关于市级财政投融资项目策划生成阶段试行多评合一工作机制的通知》（厦发改投资〔2017〕736号），推行“多评合一”，在可研联评联审阶段充分融合节能评估、环评、安全评价、水保方案、地质灾害危险性评估、文物保护评估等部门业务需求，提高评估报告的准确性和合理性，减少后期审批阶段各专业部门的评估。

以往项目从前期策划到生成一般耗时数月，遇到具体问题需要协调时，所需时间甚至更长。实行“一本可研共同策划、共同论证、共同决策”后，项目生成与决策大大提速。至2017年底，平台上策划并储备划拨用地项目1287项，已启动项目生成的1029项，策划成熟的1026项；一般经营性用地项目86项，已启动项目生成的25项，策划成熟的15项；工业用地项目53项，已启动项目生成的31项，策划成熟的31项。

（二）推进建设领域审批事项清理和流程再造，实现扁平化管理便捷化服务。

1.以项目业主需求为导向，着眼于跨部门业务的整体优化，构建建设项目审批新流程。依托协同管理“一个平台”，厦门市以便利业主办事为宗旨，打破传统的单一部门管理模式，重新设计跨部门审批流程。在全面摸清建设项目审批家底的基础上，再造审批流程，已形成“三种项目类型分类申报、四条工作主线并行推进、五个审批阶段并联审批”的审批模式。在前两轮改革的基础上，此次工程建设项目审批制度改革中进一步细化项目分类管理，进一步优化并联审批流程，再造形成“五大类型项目分类申报、四条工作主线并行推进、四个审批阶段并联审批”的审批新模式。通过实行“分阶段并联审批、分主线并行推进”，打破了部门间互为前置、相互制约的现象，审批效率大为提升。

2.推动审批事项“减、放、并、转、调”，大幅精简审批环节。

取消项目建议书批复、施工合同备案等15项事项，取消建设项目审批前置审批110项（占比45.8%），清理审批涉及中介服务事项50项（占比40%），梳理并公布企业投资管理专项权责清单，清单之外无审批；将16项与建设项目审批相关的行政审批事项、10项公共服务事项下放区级办理，完善区级审批链条；将14个审批服务事项合并为6个事项，如将“质量安全监督申报”与“施工许可”合并，核发施工许可时同步安排质量安全监督部门进行质量安全监督工作。实行多图联审、多测合一、联合验收；将“建设工程招标投标情况报告”等25个行政审批、备案、行使初审权事项转为公共服务事项，转变为“即来即办”。转变了13个事项的办理模式，如“建设项目配套的市政工程设施建设审批”不再作为依申请事项，转变为在工程规划许可审批中细化对市政设施指标要求；调整优化24个事项办理的前后关系，如将用地批准手续调整至施工许可前完成，不再作为工程规划许可前置条件，解决了工程规划许可受用地批准手续制约的瓶颈。

3.创新审批机制，简化事项办理手续

一是厦门市在全国投资建设领域率先探索推行负面清单制度，制定公布了修建性详细规划、建筑景观艺术评审、日照分析、三维建模、水土保持审批、环保审批准入特别限制措施等六份审批负面清单，清单之外无审批，也不得限制相关行业准入。如，2017年环保局推行环保审批准入特别限制措施后，对规划内的马銮湾新城26个和软件园三期8个基础设施配套建设项目环评审批予以简化办理，3个工程豁免环评、14个应当编制环境影响报告书和项目简化为编制环境影响响报告表，17个应当编制环境影响报告表的项目简化为填报环境影响登记表，大大加快了片区建设进度。

二是逐步推行告知承诺制。各部门不断选取有条件的事项推行告知承诺制，采取“轻审批，重监管”方法，提升审批效率。申请人按照要求作出承诺并提交有关材料后，审批部门直接作出审批决定，进一步简化办理手续，压缩办理时限。市规划委正在逐步推行工程规划许可“审批告知承诺制”，审批时限从原有的24个工作日缩短至3个工作日；市水利局推行水土保持方案报告表、登记表“法人承诺制”审批模式，加强后续监管。2017年，市水利局对13项行政监督检查事项建立“一单、两库、一细则”，开展两轮涉水双随机专项检查，通过市双随机事中事后监管综合执法平台，从全市400多家的涉水市场主体和20多名执法人员随机抽取了检查对象30家，发出20份检查通报，实现本部门行政执法全覆盖。

三是推行区域规划管理。大力推进片区环评规划、片区水土保持规划及区域防洪规划，在环评规划和水土保持规划有效期内，简化区域内项目环评和水保审批。环评需编制报告书的可简化为编制报告表，需编制报告表的可简化为编制登记表，需编制登记表的可由审批制简化为备案制；继续完善水土保持方案审批改革，严格管控水土流失易发区开发建设活动，编制报告书严格落实水土保持措施，水土流失易发区以外建设项目只需填报水土保持方案登记表进行备案即可，即来即办。据测算，实行此项改革后，水土保持方案审批量从每年400余件减少到今年的不足百件，减少量超过75%。

四是推行“多图联审”。根据闽审改办〔2018〕6号文件精神，我委会同市建设局、市消防支队专题研究落实我市房屋建筑工程消防技术审查工作调整优化等相关事宜，并联合印发了《关于进一步优化房屋建筑工程施工图审查及调整施工图审批阶段的通知》（厦政管〔2018〕13号），将房屋建筑工程的消防设计审查（或备案）委托施工图审查机构一并审查，实现施工图审批阶段内事项同时受理、并联审批、限时办结，阶段审批时限压缩至5个工作日。

五是推行“多测合一”。将竣工验收事项涉及的测量项目及产权登记手续涉及的房产测绘、地籍测绘，合并为一个综合性联合测量项目，实行一次委托、统一测绘、成果共享，从而实现减轻建设单位负担，节约时间成本，提高测绘成果准确度的效果。

六是实现项目备案全程网办。开发建设我市投资项目网上备案系统，全市24家备案机关统一了项目备案办理方式，实现了企业投资项目备案事项全程“无纸化”网上办理，已有1577个企业投资项目完成网上备案；印发了《关于印发企业投资项目备案管理办法的通知》，进一步规范企业投资项目备案行为，实现高效服务和有效管理。目前涉及“多规合一”建设项目审批的“建设工程项目报建”、“设计招标备案”等17个事项实现全程网办，确保办事群众“少走马路、多走网路”。环保局于2016年9月1日起在全市范围内实行登记表备案，2017年1月1日通过环保部平台实现了全程网上备案，极大方便了群众办事。至今已有3038个项目完成环评登记表网上备案，约占本年度环评审批量的95%。

（三）落实放管结合，推进全流程覆盖全方位监管，建立以信用监管为核心的建设项目审批事中事后监管新机制。    

厦门市在推动工程建设项目审批制度改革中，既重视审批的全方位覆盖，也重视审批的全流程监管，推动城市治理向“宽进、严管、重罚”转变。一是推进全流程覆盖。推动审批流程改革横向覆盖市区建设审批服务部门，纵向覆盖从前端项目策划生成到后端施工许可、竣工验收阶段的全流程，实现了审批流程改革的全方位覆盖。二是推进全方位监管。落实放管结合，制订建设项目审批事中事后监管实施方案，强化事中事后监管，建立以信息公示为基础、信用监管为核心的建设项目审批事中事后监管新体系。通过建设我市“多规合一”投资建设项目审批涉及中介网上服务大厅，对中介服务推行入驻备案、合同网签、服务双评价、信息公示等制度，用信息化手段对中介服务办理时限、服务质量、收费情况等进行全方位、全过程监督，以及建立中介机构诚信体系与“黑名单”制度等措施，进一步规范审批中介行为，降低制度性交易成本。目前网上中介服务大厅已正式运行，已有63项投资项目审批涉及中介服务事项纳入网上中介服务大厅管理，432家中介机构入驻，1141个投资项目完成合同网签，448个项目完成服务并获得评价。大力推行联合验收工作，实行不同类型项目行业主管部门牵头负责制，实现“实行并联受理、统一验收、限时办结”。同时，建立起开发单位、代建单位诚信体系，实施双随机抽查，加大对违法行为的综合执法处罚力度，采取更严厉的处罚措施和市场禁入措施，增加不法行为人的违法成本，为其违法行为付出代价。

四、改革工作成效

厦门市“多规合一”工程建设项目审批制度改革工作作为全省乃至全国首创，得到了国家及省市党委、政府的高度重视，成为全国投资领域审批改革的突出亮点，2016年时任厦门市委书记的王蒙徽同志在《求是》杂志发表了《以“多规合一”改革实现城市治理体系和治理能力现代化》，中央审改办的《改革情况交流》、国务院在中央政府门户网站、清华大学胡鞍钢教授在《国情报告》、我市效能办在《福建省机关效能建设工作简报》等文件、媒体中都进行了专篇报道。截至目前，全国108个需上报国务院审批总体规划的城市均已按照“厦门模式”开展总体规划的编制、研究工作；2015年5月、2016年7月，福建省委省政府先后发文要求全省各地市要“总结推广厦门等试点经验”，实现高效透明的公共审批管理和服务；辽宁省沈阳市、江西省赣州市多次实地调研学习我市“多规合一”改革工作，均已在本市全面复制运行我市“多规合一”改革模式。

“多规合一”工程建设项目审批制度改革有效推动了我市投资建设项目早开工、早建设、早投产，2016年我市实现固定资产投资2159.81亿元，同比增长14.4%，增速为全省第二，实现营商环境相当于全球经济体排名第40位的水平。2017年，全市302个市重点项目完成投资1466.5亿元，同比增长4.3%，超计划完成340.3亿元，完成年度计划130.2%。2017年第三季度全省“五个一批”项目正向激励综合考评中，我市排名全省第一。

在中国社科院《中国法制发展报告（法制蓝皮书）2017》中，厦门政府透明度指数位列全国第一。2016年底，《厦门市“多规合一”规划及管理机制创新研究》规划设计项目荣获“全国优秀城乡规划设计奖”一等奖。

我市“多规合一”工程建设项目审批制度改革工作按照“互联网+政务服务”的改革要求，大力推行平台联动、业务协同、信息共享、网上审批，提高行政审批智能化水平。在国家行政学院《2016年中国城市电子政务发展情况报告》中，我市电子政务发展指数在全省十个地市排名第一，全国338个城市中排名第四。

2017年9月13日我委胡亮信主任受邀至住建部，以“以多规合一促放管服改革打造国际一流营商环境”为主题为住建部正处级以上干部作了专题报告，对我市“多规合一”审批流程改革经验及遇到问题进行了汇报。9月20日，住建部为学习借鉴厦门市“多规合一”改革经验，在厦门举办了“多规合一”信息平台建设专题培训班，市规划委领导及市政务中心管委会领导进行授课，介绍了厦门“多规合一”改革做法，同日，住建部副部长黄艳在市政务中心“多规合一”综合服务大厅实地考察后对我市“多规合一”改革工作予以肯定；10月25日，住建部召开座谈会，要求进一步总结厦门市“多规合一”可复制、可推广的经验，市规划委、市政务中心管委会参会并介绍经验。

2018年5月2日，国务院已将我市列为全国工程建设项目审批制度改革试点城市之一，并将于近期在我市召开全国工程建设项目审批制度改革试点工作现场会。

下一步，厦门市将根据《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）文件精神，以深化工程建设项目审批制度改革工作为抓手，进一步提升企业的获得感和满意度。一是进一步优化工程建设项目审批流程，构建科学、便捷、高效的审批管理体系；二是进一步深化“一张蓝图”、提升“一个系统”、强化“一个窗口”、细化“一张表单”、完善“一套机制”；三是进一步加强监督管理，构建全流程覆盖、全过程监管的事中事后信用监管体系。在完成国务院“在试点地区实现工程建设项目审批时间压缩一半以上，由目前平均200多个工作日减至120个工作日”改革目标的基础上，我市新出台工程建设项目审批流程改革试点方案，进一步改革创新、先行先试，实现审批流程再优化、审批手续数再减少，力争审批时间再压缩1/3以上。