福建省小城镇综合改革建设试点工作专刊（10）

福建省21个小城镇综合改革建设试点的若干对策研究（下）

3、要营造小城镇个性化特色。城镇不怕有缺点，就怕没有特点，其特色主要体现在七个方面的特色：一是城乡一体化的规划特色。这主要是就规划本身而言，指要区别于以往的一般城镇规划，在规划观念、内容和体制上形成创新。二是地方特色。这就要求根据小城镇的地理位置、自然条件、生态环境和地方风土人情而定，塑造出具有地方特色的城镇景观，改变千城一面的小城镇建设现状。三是自然山水特色。我省小城镇多为依山傍水而建，山水环境俱佳，因此小城镇建设中要做到不挖山、不填水、不砍树，保持小城镇青山绿水的自然形象。四是产业发展特色。根据各地的资源禀赋条件，推进小城镇的特色产业、品牌产业建设，创造一镇一品的经济发展特色。五是文化特色。文化是城镇发展之魂，小城镇建设要深入发掘蕴藏在传统中的民族民俗、风土人情和建筑文化特色，体现物质文化和非物质文化的发展要求。六是绿化特色。福建气候适宜，自然本底优厚，可以根据自然条件的优良禀赋，以绿色文化为基调，创造出城在林中、水在树中以及袖珍、立体、亚热带的绿化特色。七是地标特色。要加强小城镇重点地段城市设计，在城镇出入口、重要节点、滨水地区等体现出小城镇建设的地标特色。
4、要注重差别化、错位发展。我省小城镇数量多，分布广泛，具有较大的地域差异和发展不平衡性，因此在发展过程中，要注意实行错位的发展策略。尤其是目前正在重点大力推进的21个综合改革建设试点镇建设，一方面要做到以点带面，关注面上的建设与发展；另一方面要防止均衡，一定要突出试点和重点。试点就是21个镇，重点就是各县域城镇体系规划中确定的县域副中心小城镇，作为以点带面的着眼点。这样有点有面，点面结合，才能充分发挥好试点小城镇的示范带动作用。
5、要解决好四大难题。搞好小城镇建设，关键在于解决人从哪里来、钱从哪里拿、地从哪里要、机构人员从哪里落实等四大难题。
（1）人从哪里来？现有21个试点镇镇区常住人口82.9万人，最大的角美镇 14万人,最小的汀溪镇才4000多人。人口2万以下的试点镇11个，占总数的半数以上，距离实现试点镇6万人以上的发展目标还有较大差距。这里要考虑三种实现人口集聚的途径：一是异地城镇化。这种城镇化主要包括跨区域的“农村－小城镇”转移和“小城镇－小城镇”的人口转移，包括产业发展吸引来的外来新型产业工人、三产服务人员或在城镇就读就业的创业人员等，目前我省21个试点镇中的外来人口已占到总人口的51.7%。二是属地城镇化。主要指本镇或临近乡镇在实现农业现代化、机械化、产业化、规模化后的剩余劳动力转移。这包括三种模式：一种是农民将居住地迁入镇区从事非农产业生产；第二种是农民白天进镇务工经商、晚上返村居住；第三种是农民在家庭或村内直接从事与镇区二三产业相关的非农产业。三是镇区中的原住民，就是小城镇的基础人口。
（2）钱从哪里拿？无可置疑，小城镇建设需要大量投入，据初步估算，小城镇基础设施投入至少1亿元/KM2以上，地面投资为2-3亿元/KM2 ，因此，总的投资至少要达到3-4亿元/KM2以上。而且，按照五年前的测算数据，城镇每增加一个人，要增加投资2.5万元/人，现在的数据将会更高。虽然闽政[2010]4号文件规定了多项扶持政策，但是资金筹措的措施还可以从更多方面来考虑。一是考虑开放城乡统一的土地市场，允许集体建设用地进入市场，把土地资源转化为土地资本；二是创新镇村投资机制，按农民、市民分散股份制，建设经营性设施和企业，使城镇化失地后农民具有发展权和收益权；三是省市县三级分别按比例给予启动资金或贴息贷款，扶持小城镇发展；四是苏区、老区乡镇还可以积极向中央争取按中西部待遇获得政策支持。
（3）地从哪里要？土地是小城镇发展建设的根本。除闽政[2010]4号文件规定外，还可以考虑：一是在小城镇建设起步初期先安排给每个镇500-800亩左右周转用地，试点镇可以按1000亩-1500亩考虑。建设用地的规模宜在省域范围内进行总量平衡，以推动试点镇发展。二是推进农村宅基地流转，可以借鉴以宅基地置换城镇住房的省外做法。三是深入挖掘存量土地，推动两改（棚改、危改）工作，推进土地的集约、节约利用。目前，全国农村人口是城镇人口的1.36倍，而建设用地是城镇建设用地的1.64倍。全国农村人均建设用地172.8㎡/人，城镇人均建设用地为143.1㎡/人，而城市人均建设用地只有116.7㎡/人。城镇和城市建设用地远小于农村建设用地水平，因此，土地的集约、节约利用大有空间可挖。
（4）机构、人员从哪里落实？试点小城镇建设工作的开展重在三个落实，首先是组织落实，其次才是思想和工作落实。没有机构和人去抓去做去落实，一切工作都是空谈。因此，试点镇要发展成为宜居城市综合体，必须要在规划建设管理方面建立独立行使管理职能的管理机制。同时，应考虑选派甲级的规划、建筑设计单位和一级的建筑、施工企业的专业人员，轮换到试点镇挂职指导，以提高试点镇的规划建设管理水平，并为今后试点镇的发展培养人才。还可以考虑将专业大学毕业生安排到试点镇工作。
6、要促进房地产业的健康发展。试点镇房地产业的发展不应该也决不允许重复城市的高房价路子。首先，小城镇住房要分清六房建设，即廉租房、经济适用房、租赁房、限价房、普通商品房和高档商品房。政府要着重落实好其中的保障性住房建设。其次，要认清引起城市高房价的“四高”原因，这里包括了高地价、高税费、高利润和高需求。比如高地价，以我省某一城市为例，2009年的平均地价为713.8万元/亩，楼面地价达到4028元/㎡，分别到达了2000年的5.83倍和5.63倍；高税费，据重庆市统计，房地产涉及税费62种，约占房价的30%左右；高利润，2008年经济普查利润率显示，建筑业为2.54%，工业为6.92%，而房地产为13.8%，其实一般都在20%以上。因此，试点镇可以考虑采取先行先试，建立四种地价来限制高房价的做法：一是设立行政划拨地价，主要针对廉租房和经济适用房；二是采取基准地价，主要针对租赁房和限价房；三是采用挂牌地价，主要针对普通商品房建设，并以低房价摘挂；四是采用招、拍地价，主要针对高档商品房建设。按照小城镇的建设标准，以容积率为2计算，我省某市基准地价划分为六级（见下表）。小城镇拟适用四至六级基准地价。
级别 一 二 三 四 五 六
基准地价 450万/亩 330万/亩 240万/亩 170万/亩 130万/亩 100万/亩
楼面地价 3375元/㎡ 2475元/㎡ 1800元/㎡ 1275元/㎡ 975元/㎡ 750元/㎡
7、要注重建设发展的科学时序。小城镇建设周期长，不确定因素多，弹性变化大。要严防人为干扰，分散建设和拉大架势，造成“二高一低”，即建设高投入、运行高成本、低效率的问题，人为地造成人力、物力、财力的浪费。因此，小城镇建设要遵循科学建设规律，合理确定建设发展时序，要按照集中紧凑，有序滚动的建设发展模式和时序进行。同时，要注重与“十二?五”规划的衔接，按“十二?五”规划和城镇总体规划确定的近期建设项目分年度科学实施。
8、要转变城镇建设方式。一是要推广集中统一的城镇建设方式，即推进城镇走因地制宜，统一规划，综合开发，配套建设的路子。社会化的城镇必须要按社会化大生产的方式进行开发建设。二是城镇建设要做到两个“严禁”，即严禁个人占地建房、严禁条块分划，从而避免分散建设。不然登高俯瞰一片新，进镇细看乱杂挤。三是要从粗放建设向“两型”社会建设转变，即推动资源节约型和环境友好型城镇建设，推广绿色低碳的生态建设理念。特别是要重视滨水地带的城市设计和岸线建设，体现滨水地带公共资源的共享性、可达性和连续性，把体现城镇品质的滨水生态景观，留给居民，留给社会，坚持可持续发展。