关于《加强综合改革试点小城镇规划建设管理工作的意见》和《促进综合改革试点小城镇房地产市场健康发展的意见》的说明

根据会议安排，我就省政府办公厅印发的《关于加强综合改革试点小城镇规划建设管理工作的意见》（简称《规划建设管理意见》）和《关于促进综合改革试点小城镇房地产市场健康发展的意见》（简称《房地产市场发展意见》）作如下说明：
一、关于《规划建设管理意见》
《规划建设管理意见》文件，着眼于把试点镇建设成一个与中心城市相呼应、功能相互配套互补的卫星城市，按照小城市或者中等城市的标准，从提高试点镇规划起点、提升建设标准和加强管理等方面入手提出政策措施，把试点镇打造成“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的宜居城市综合体。着重强调以下四个方面：
（一）落实规划先行
一是要求高起点、高水平修编总体规划。鉴于《规划建设管理意见》对试点镇的定位，原有小城镇规划已经不能适应新的功能定位和发展要求，必须修编总体规划。考虑到试点镇区位特点、综合实力、发展规模差别较大，有的试点镇已经基本达到小城市的标准，且具备较强的发展潜力，可以按照中等城市的目标进行规划。这里需要强调的是：第一，要明确地方政府的责任，试点镇总体规划修编，要坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，在设区市政府的统一领导下，由城乡规划主管部门牵头组织编制。第二，要突出专家的作用，聘请有较高资质的规划编制单位承担规划任务，对涉及试点镇发展目标与空间布局、资源与环境保护、区域与城乡统筹等重大问题，应当聘请相关领域的专家进行咨询和论证。第三，要做好与相关规划协调衔接，特别是土地利用总体规划的衔接，试点镇总体规划修编后，土地利用总体规划可能不适应和满足小城镇建设需要，要同时进行调整或修编。
二是加快专项规划编制。专项规划是基础设施和公共服务设施建设的重要依据，专项规划必须服从总体规划的统一要求，做到与经济发展相协调并适度超前，以满足试点镇快速发展的需求。同时，不能只考虑地上，要统筹利用地上、地下空间资源。对于规模较大的试点镇，专项规划分项编制;对于规模较小的试点镇，或者专项规划关联性较大的，专项规划可以合并编制，做到简明实用，提高实效。
三是加快详细规划编制。总体规划虽然从总体上明确了试点镇功能定位、发展目标、发展规模、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施等方面内容，但还不能指导具体建设，必须编制详细规划。控制性详细规划是落实总体规划的一个重要环节，是城市规划管理的直接依据。也是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。因此，必须在总体规划的指导下，以试点镇总体规划确定的近期建设用地为重点，做好试点镇控制性详细规划和重要地段的修建性详细规划编制工作，对开发建设用地的土地使用性质、开发强度、环境要求、基础设施建设、传统风貌保护等控制要求相应指标做出明确规定，根据试点镇的发展情况，逐步提高控制性详细规划的覆盖面。由于我省绝大部分小城镇没有开展控制性详细规划编制工作，因此，当前抓好这项工作尤为迫切。同时，要求试点镇的重要地段和节点，可以结合详细规划编制开展城市设计工作，突出试点镇地方特色。
四是明确规划编制和审批要求。《规划建设管理意见》要求，各试点镇今年上半年前要完成总体规划的修编和审批工作；今年底前，要完成主要专项规划及近期建设用地的控制性详细规划。为提升规划编制水平，提高了规划组织编制单位和审查、审批机关的层级，要求试点镇总体规划由设区市规划主管部门负责组织编制，经省住房和城乡建设厅组织相关单位和专家审查论证后，由设区市政府审批；专项规划和控制性详细规划由县（市、区）规划主管部门组织编制，设区市规划主管部门组织审查论证后，由县（市、区）政府审批。
规划编制任务重、时间紧，要求各市、县：一要立即组织工作班子，选好规划编制单位，要倒计时安排规划编制、审查论证、审批等各个环节工作计划，确保按时完成任务；二要设立规划专项资金，各级财政要加大对试点镇规划编制的投入力度，把规划编制经费纳入各级财政预算，保证规划编制和实施工作的顺利推进。
（二）加快推进建设
《规划建设管理意见》要求，推进试点镇建设要把握三个方面：一要把握城乡统筹原则，要大力推进城市、县城道路交通、给水排水、污水垃圾处理、燃气等市政公用设施向周边试点镇延伸，实现衔接互补、联网共享，降低成本、提高实效。二要把握“先地下、后地上”程序，各种地下管线应做到一次性铺设，克服道路重复开挖、重复投资建设所造成的浪费。三要把握综合开发、配套建设原则，发展房地产业和建筑业，引进有实力、有品牌的企业综合开发、配套建设。规划区内一律停止办理个人零星建房审批，通过推进住宅小区和商贸街区建设的引领示范，提高整体质量和水平。重点推进以下几个方面工作：
一要下大力气解决道路短缺、标准不高、交通拥挤问题。《规划建设管理意见》提出：“2012年底前，试点镇镇区人均道路面积达到15平方米以上，主干道实现亮化、美化”。要达到这一目标，建设任务艰巨，各地要突出重点，找准突破口，重点抓好过境路、主要街道、镇区出入口、停车场的建设，以及沿河两侧的道路、滨河绿地及景观建设。道路建设不能停留在一般化的道路硬化上，要按城市道路标准分类建设，并做好小街巷和人行道的铺装、绿化。试点镇要有超前意识，按规划要求，预留和建设各类型停车场，解决汽车进入家庭带来的停车难问题。
二要加快污水垃圾处理设施建设。《规划建设管理意见》要求2012年前，每个试点镇污水垃圾除已纳入周边城市、县城处理外，要建成一座污水处理厂、一座垃圾无害化处理场，同步建设污水管网和垃圾收集、转运设施，镇区生活污水处理率达到70%，实现垃圾无害化处理。据了解，目前21个试点镇仅龙海市角美镇、闽侯县青口镇建成污水处理厂，绝大部分试点镇垃圾无害化处理设施不健全、不规范。这项工作时间紧、任务重、难度大，各地要从现在开始马上着手进行可行性研究，抓紧做好选址、初设、环评以及主体工程建设、设备安装等各个环节工作，市、县（区）政府要从建设资金筹集、项目报批、组织实施等方面扶持试点镇，市、县（区）建设主管部门要加强指导和服务，帮助协调解决项目建设过程中遇到的问题，确保按时完成项目建设任务。省住房和城乡建设厅在规划选址、技术工艺、运行模式、运营监管等方面加强指导和服务。
三要重视绿化建设和特色塑造。《规划建设管理意见》对试点镇园林绿化提出了较高要求，即2012年前，要建成一个供居民休闲、观赏及文化活动的公园；镇区人均公共绿地面积达到6-8平方米，绿地率不低于30%。要达到这些指标，要着重抓好以下几个方面：一是要抓好公园和中心绿地、街头绿地建设；二是要充分利用小城镇的自然山水条件，抓好河岸、湖岸、渠岸、山坡等“绿线”重点部位的绿化建设，依山就势或利用水体造园造景，降低成本，改善试点镇景观效果和大幅度提高绿化指标。三是镇区主干道都要栽植行道树，建设绿化带，并推进住宅小区、单位庭院绿化美化。四是结合林业资源优势和地方特色，塑造试点镇绿化特色。如山区试点镇营造“城在林中”的特色；滨海和河网发达的试点镇营造“水树城相映”的特色；大力提倡乡土树种应用，确定各镇的“地域植物”。
要塑造富有地方特色的小城镇整体风貌，提升试点镇文化品位，改变千镇一面的现状。一要塑造小城镇空间环境特色，尊重小城镇地形地貌、山川河流等自然条件，保护植被，以水系河网营造水乡城镇特色；依山就势布置建筑，营造山地城镇特色。二要塑造地域文化特色，将承载和延续小城镇历史文化传统的古旧街区、古建筑、文物、古树名木等人文景观要素，有机融合在城镇规划建设中，形成独特的传统风貌特色。三要塑造建筑景观特色，依据试点镇景观风貌规划要求，统筹考虑建筑造型、建筑高度与密度、建筑形式与材料色彩等方面要求，使建筑与自然环境有机结合，创造出具有地域特色的建筑景观。
（三）强化规划建设管理
一是加大规划监督管理力度。针对以往我省小城镇规划管理工作比较薄弱的现状，《规划建设管理意见》对规划监督管理提出了明确要求：一要切实维护规划的严肃性和权威性。各试点镇要按照《城乡规划法》要求，坚持“先规划后建设”的原则，未编制规划的一律不准建设。规划一经批准就具有法律效力,任何部门和领导不得随意调整和修改规划，确需调整修改的，要依照法定程序进行。目前有的地方规划随意修改，一任领导一个规划的现象时有发生，所以群众反映“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”；有的地方规划让项目牵着鼻子走，导致规划实施难；有的地方违法违规建设现象尚未得到有效控制和有效的整治。各地要切实按照“规划一步到位，分批分期实施”的要求，保持试点镇规划的延续性。二要建立公众参与制度。各级规划建设主管部门要加大《城乡规划法》宣贯，逐步提高广大群众的法律意识。有条件的试点镇要设立规划展示厅，规划编制要广泛征求社会各界意见，经法定程序批准的总体规划和详细规划要向社会公布，接受公众监督。试点镇建设项目实施必须将规划审批的主要内容挂牌公示，让公众有知情权、建议权和监督权。三要建立并严格执行规划“四线”管理制度。要把“四线”管理制度的建立和实施，作为打造宜居城市综合体的重要手段加以推进。所谓“绿线”就是指试点镇各类绿地范围的控制线；“黄线”是指对试点镇发展全局有影响的、镇规划中确定的、必须控制的基础设施用地的控制界线；“紫线”是指经审批公布的历史文化街区、历史建筑的保护范围界线；“蓝线”是指规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等地表水体保护和控制的地域界线。
二是严格建设工程和环境卫生管理。《规划建设管理意见》要求：一要将建设工程纳入各县（市、区）级工程质量安全监督机构监督范围。建筑质量安全事故调查表明，小城镇、城乡结合部、城中村和各类开发园区等“四个部位”是建设工程质量安全监管的薄弱环节，也是重大安全隐患的聚集地区和群死群伤事故的多发部位。随着试点镇综合改革建设的推进，工程建设项目越来越多、工程建设量越来越大、建筑层数越来越高，施工难度也越来越大，各地必须严格执行施工许可，按照工程建设程序强化监管，才能确保工程质量安全。二要明确地方政府所担负的建设工程安全监管责任。按照《福建省建设工程安全生产管理办法》（省政府令第106号）规定，县级以上人民政府应当加强对建设工程安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责；建设行政主管部门对本行政区域内建设工程安全生产实施监督管理，试点镇应当对本行政区域内建设工程安全生产情况进行监督检查，发现违反安全生产法律、法规、规章的行为应当及时制止，并向县（市、区）人民政府或者有关部门报告。试点镇要切实负起应履行的安全生产职责。三要加强镇容镇貌管理。镇容镇貌好似一个人的脸面，脸面不干净，就不会吸引人。小城镇“室内高档化、室外脏乱差”的现象还比较普遍。各试点镇要以治理“脏乱差”为重点，下决心改变乱倒垃圾、乱堆弃土、乱排污水、乱贴广告、乱摆摊点、乱占道路、乱搭盖等现象，从根本上改善小城镇人居环境。结合实施“家园清洁行动”，建立健全小城镇环境卫生资金投入、巡查督察、日常保洁、垃圾处理收费等长效机制。
三是重视规划建设管理人才队伍建设。小城镇规划建设、工程技术、环境工程等方面人才严重缺乏，已经成为小城镇推进规划建设管理的制约因素。《规划建设管理意见》要求，各试点镇要采取有效措施，吸引和留住人才，同时抓紧既有人才的培训提高，省里将分期分批对试点镇党政主要领导、规划建设管理人员进行培训。省住房和城乡建设厅计划在3、4月先安排二期试点镇规划建设管理培训班。
（四）加强指导监督
小城镇综合改革建设试点是一项系统工程，涉及到方方面面，需要各级各部门的密切配合、支持和指导。《规划建设管理意见》对各级规划建设主管部门提出要求：
一是加大省级技术指导和服务力度。省住房和城乡建设厅将组织编制《福建省综合改革建设试点小城镇规划导则》，明确规定试点镇规划的层次、标准和主要内容，指导试点镇依据《导则》编制各类规划，提出试点镇基础设施、公共服务设施的标准及规模；设立省级试点小城镇规划建设管理专家服务团，组织城乡规划、建设工程等方面专家定期赴各试点镇，对规划编制与实施、重点项目建设等进行指导。二是市、县规划建设主管部门要加大指导力度。设区市规划建设主管部门要着手制定推动试点镇规划建设管理工作的具体措施，组织综合素质高、业务能力强的精干队伍，加强规划建设技术指导，协调解决实际问题。试点镇所在的县（市、区）规划建设主管部门要提高办事效率和服务水平，开通绿色通道，做好规划许可、施工许可等审批管理工作，加强规划建设监督管理，要做到沉得下去，抓得上手，督促到位，对重点建设项目，落实专人跟踪服务，推动项目建设。三是强化监督考核。省住房和城乡建设厅将制定《试点镇规划建设管理考评办法》，建立试点镇规划建设管理动态评价和激励机制，加强对试点镇规划建设管理工作的监督和考核，省里每年要对试点镇规划建设管理情况组织一次考评，考评结果作为省扶持试点镇的重要依据。市、县（区）规划建设主管部门要定期开展督促检查，促进试点镇健康有序发展。
二、关于《房地产市场发展意见》
房地产业关联度高，带动力强，是国民经济的支柱产业。积极培育和发展试点镇房地产市场，是提高小城镇居民住房水平，改善居住条件，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资，加快推进试点镇建设的重要抓手。《房地产市场发展意见》着重从加强规划调控、落实用地供应，鼓励住房消费，推进棚户区（危旧房）改造，鼓励投资开发，营造发展环境和加强市场监管等五个方面采取措施，培育和发展试点镇房地产市场。同时考虑沿海与山区不同市场发展环境，采取区别对待、分类指导的办法。
（一）加强规划调控，落实开发用地供应。在加强规划控制引导方面，《房地产市场发展意见》要求按照试点镇规划，根据市场需求，合理确定房地产开发及用地供应规模。同时，针对小城镇个人建房问题，提出了要加强规划管理，加强土地调控，做到“堵”、“疏”结合。一是“堵”。镇规划区范围内一律停止办理个人建房审批。没有堵住个人建房，小城镇建设难以上规模、上档次，房地产市场也难以培育和发展。二是“疏”。试点镇住房建设实行统筹规划、综合开发、配套建设。适当增加开发用地计划指标，提高综合开发配套建设水平。要对试点镇房地产开发用地予以优先保证；先行实施城乡建设用地增减挂钩，新增耕地形成的挂钩指标可优先保障经营性开发用地或有偿调剂给其他地区使用。
（二）鼓励支持住房消费。《房地产市场发展意见》从四个方面鼓励支持住房消费。一是对个人购买试点镇普通自住房的，市、县政府可根据本地市场需求情况，其所缴纳的契税可按购房款总额适当比例给予财政补贴。按现行契税政策，对个人首次购房90平方米及以下普通住房的，契税按1%征收；其他购买普通住房的，契税按1.5%征收。给予财政补贴的做法,依据是省政府《关于加快发展住房二级市场的补充通知》（闽政办[2002]130号）。去年我省为应对金融危机出台过类似政策，对个人购买普通住房给予购房款总额1%的财政补贴。各地可以按山区和沿海区分，根据当地房地产市场发育情况，采取不同的补贴标准。具体补贴标准由试点镇所在的市、县人民政府制定。为盘活二手房市场，存量普通商品住房转让交易手续费免收（其收费标准是每平方米6元，买卖双方各承担3元，由房地产交易登记部门收）。二是加大对个人购房的信贷支持力度。银行业机构要简化贷款审批，对个人首次申请购买普通自住房的，按政策规定，购房首付比例可降低至20%，其贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍。鼓励各地积极探索，研究集体土地房屋抵押贷款相关配套措施，探索集体土地房屋流转、抵押，拓宽融资渠道。三是对购买试点镇商品住房的购房户，可以家庭为单位办理城镇户口，其医疗、社保、教育享受小城镇居民的同等政策，鼓励农民进镇购房。四是对在试点镇购置商品住房的农户，可按本人意愿，可以继续保留其集体土地承包经营权和农村宅基地使用权；也可以退还，村集体应给予补偿。
（三）推进棚户区（危旧房）改造和保障性安居工程建设。一是将城市棚户区（危旧房）改造的优惠政策延伸到试点镇。去年底住房城乡建设部等五部委印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保〔2009〕295）号），提出了多渠道筹措资金，加大政策支持，落实土地供应和妥善安置补偿等4个方面的政策和措施，政策力度大，省政府即将出台我省贯彻实施意见。《房地产市场发展意见》提出了将试点镇棚户区（危旧房）改造纳入所在市、县城市棚户区（危旧房）改造规划，享受城市棚户区（危旧房）改造同等优惠政策。各试点镇所在的市、县要抓紧将试点镇棚户区（危旧房）改造纳入规划编制，制定项目实施方案，争取国家资金补助。二是鼓励试点镇因地制宜开展保障性安居工程建设，对试点镇保障性安居工程建设项目优先安排，可以把国家、省用于补助廉租住房建设与租金补贴的资金统筹使用。
（四）营造发展投资环境。一是鼓励引进实力强、信誉好的品牌房地产开发企业成片房地产综合开发。二是鼓励银行业机构积极支持符合贷款条件的开发项目。三是支持山区房地产投资开发。《房地产市场发展意见》提出降低项目资本金比例，主要支持山区试点镇房地产开发，将山区房地产开发项目比照保障性住房和普通商品住房项目，其最低资本金比例为20%。国务院规定，保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。四是要求各级各相关部门要切实改善服务，提高办事效率，营造良好的投资环境。
（五）加强市场监管。一要坚持突出重点、区别对待、分类指导的原则，重点培育和发展普通商品住房市场。二要优化规划设计，提高建设水平，发展物业管理，切实改善试点镇人居环境。三要加强对房地产开发项目的全过程监管，规范房地产市场秩序；严格建设程序管理，确保工程质量。四要加强房地产市场调控和引导，引导合理住房消费，抑制投资投机购房，稳定房价，促进试点镇房地产市场健康发展。
《房地产市场发展意见》要求各试点镇所在市（县、区）人民政府要在省里统一政策的指导下，因地制宜，结合实际制定具体政策措施，积极培育和发展试点镇房地产市场，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进试点镇经济社会可持续发展。